“法”“责”之间的办学自主权

2016-10-13


核心提示:校长对办学自主权特征的不同认识和理解,不仅会给自己带来不同的体验,也为其管理决策行为留下巨大选择空间。偏于看重道德赋权的校长在学校管理上通常表现得创新进取意识强,比较主动、精明、敢作敢为,而偏于看重法规授权的校长通常会显得比较被动、小心谨慎、穷于应付。


2014年初北大附中雾霾停课事件,最终还是不了了之:有关部门修订了应急预案,社会接受了“改变上课方式”为“个案”的定性。人们可以批评相关应急预案规定的处置机制“并不应急”,但在应急情况下校长究竟有没有权力决定停课,依然是个问题。

当社会崇尚“创新”时,往往意味着制订和执行规则的部门偏于保守,意味着有太多不合时宜的旧规需要打破。假如在非紧急、非必要情况下校长擅自突破规则,当然属于违规;但遇到真正紧急情况时,教育行政部门制定的那套烦琐的“逐级上报、批准”程序一定会被“创新”者打破,他们会采取真正应急措施,以保护学生安全。那时,“创新”者很可能会被视为“英雄”,树为“楷模”。

这就涉及另一个问题:校长办学自主权,文件规定的是一回事,实际拥有的可能是另一回事。我国几十年的教育改革史显示,当教育行政部门存在“该管的未必真管,不该管的未必不管”的情况时,校长的自由裁量空间变得不是狭小,而是更加宽泛:可以不干,因为你在管;可以干,因为你不管;不想干的不干,因为你在管;想干的就干,因为你不管。在制度形式上,校长权力似乎很大,也似乎很小:其大,大到要对学校几乎一切事务负责(决策),特别是被“赋予”了很多实际上无能为力的权力;其小,小到几乎事事都需要请示。在管理过程中,校长权力同样似乎很大又似乎很小:其大,大到校长只要找到一个恰当的“时髦”理由,就可以任意作为;其小,小到许多明文规定的权力随时可能被“拿走”,致使任何不请示行为都存有潜在违规的可能性。有的校长权力大到像是“统治”独立王国,教育行政部门甚至不得不将其列为“例外”;有的校长权力由于上级频繁的检查和“指导”而变得几无自主。校长间在办学自主权上的巨大差别,自然也成为导致学校间在办学条件、师资队伍、福利待遇、办学风格乃至办学质量上不均衡的重要因素。

校长办学自主权名义上来自教育政策法规,属于被教育行政部门授予的权力;本质上则来自教育责任或曰道德使命,属于天赋的权力。行政授予的权力具有原则性特征,不可能涵盖学校管理中的一切具体事务;道德赋予的权力具有无限责任特征,要求不能存在丝毫空当。故一方面校长对办学权力的原则认识和对承担学校责任的道德认识,决定其对办学自主权的综合理解;另一方面,校长在机制上“创新”的成功经验会强化其对道德赋权特征的理解,相反,“创新”的失败(即被视为“违规”)经验会强化其对行政授权特征的理解。

校长办学自主权的上述特征是由教育行业的特殊性所决定的,并进而决定了校长对权限认识和权力运用的差异。选择创新进取态度的校长,只要所在学校运行平稳,通常不会被干涉;选择安于现状态度的校长,只要所在学校教职工对其并无不满,通常也不会被免职。在探讨校长办学自主权问题时,这一点值得关注和思考。


□文/耿申(原北京教科院院长助理、北京市教育科学规划办公室主任)



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